"В целом монетизация по стране не прошла" - интервью Евгения Гонтмахера ИА REGNUM

Реформа льгот, осуществленная в начале 2005 года, и ее возможные долгосрочные последствия продолжают привлекать повышенное внимание специалистов. Группой экспертов Центра социальных и исследований и инноваций по заказу Всемирного банка недавно было выполнено исследование "Анализ законодательной базы в области социальной защиты на региональном уровне". О выводах исследователей рассказал ИА REGNUM научный руководитель проекта доктор экономических наук Евгений Гонтмахер.

REGNUM: Евгений Шлёмович, чем была вызвана необходимость проведения подобного исследования?

Всемирный банк уже не один год ведет большой проект по изучению бедности в России и тем факторам, которые так или иначе связаны с этой проблемой. В данном случае в нашу задачу входило оценить не то, как монетизация льгот повлияла на бедность, а то, насколько законодательство, принятое в субъектах федерации, соответствует тем целям и задачам, которые были поставлены перед 122-й законом. По сути, с 1 января 2005 года мы получили совершенно новую модель социальной защиты в стране. Если до этого у нас очень многое регулировалось федеральными законами и очень много считалось предметом совместного ведения центра и регионов, то теперь произведено четкое разделение - что-то оставили на федеральном уровне, а что-то передали на уровень субъектов федерации. На ответственность регионов переданы одиннадцать групп льготников, из которых самые большие это ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий и дети (выплата ежемесячных пособий на ребенка). Изучением их положения мы и занялись.

Если коротко охарактеризовать задачи 122-го закона, то их три.

Первое - перевести большую часть льгот из натуральной в денежную форму. Это оправдывалось тем, что натуральные льготы неудобны, у людей нет выбора. Скажем, человек живет в деревне; он не ездит на городском транспорте, у него нет телефона, хотя теоретически он эти льготы имеет. То есть для значительной части населения льготы фиктивны. А вот если этому человеку дать деньги, он почувствует, что его социально защитили. Значительная часть сельских жителей потому и довольны монетизацией, что они получили "живые" деньги.

Второе. Дать людям деньги - значит дать им право использовать их по своему усмотрению. Тем самым резко увеличиваются возможности выбора, меняется потребительское поведение значительной части населения. Кроме того, расплачиваясь за бывшие натуральные льготы по ЖКХ и проезду на общественном транспорте "живыми" деньгами, бывшие льготники должны существенно помочь улучшению финансового положения муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта.

Третье. Важнейшей целью этого закона было приведение в соответствие обязательств бюджетов всех уровней и их реальных возможностей. Однако при этом Госдума настояла на включении в 122-й закон требования, чтобы положение ни одного льготника не было ухудшено. Из этого следует, что при выдаче денег сумма должна была быть не меньше, чем та виртуальная сумма льгот, на которую каждый льготник имел право.

Я могу с уверенностью утверждать, что все эти цели не были достигнуты.

REGNUM: На каких данных вы основывались?

Мы использовали базу данных по региональному законодательству, которая есть в Минюсте и в Госдуме, за первый квартал 2005 года, включая не только законодательство, но и решения губернаторов и региональных правительств, то есть и исполнительной, и законодательной власти. Всего проанализировали 1140 нормативных актов. Ниже, на муниципальный уровень, мы пока не пошли.

В этих базах данных мы нашли полный комплект по всем категориям льготников по 73 регионам из 89. В некоторых субъектах федерации законодательные акты были приняты, но еще не поступили в базу, в некоторых же даже до конца марта просто не успели принять всю необходимую законодательную базу.

REGNUM: С чем это связано?

Это проблема качества корпуса и работы местных законодателей. Далеко не везде, особенно в депрессивных регионах, им удалось вовремя написать законы. Федеральный уровень допустил большую ошибку, не озаботившись подготовкой модельных законов; в результате даже те 73 региона, которые справились с задачей и создали свою законодательную базу, делали это по принципу "кто в лес, кто по дрова". Скажем, Белгородская область приняла региональный Социальный кодекс, куда включила все вопросы соцзащиты. Другие принимали отдельные законы по каждой категории льготников, третьи собрали всех в единый закон, а где-то еще до принятия законов появились решения губернаторов.

Задача осложнялась тем, что 122-й закон внес серьезную путаницу в отношении ветеранов труда. Если раньше, согласно Федеральному закону "О ветеранах", критерии, по которым человека относили к этой категории, определялись указом Президента, то теперь этот пункт вычеркнули, но не указали, кто теперь определяет эти критерии. В результате образовался правовой вакуум. Это можно трактовать так, что теперь каждый субъект федерации может самостоятельно устанавливать критерии для отнесения человека к ветеранам труда. Регионы, надо отдать им должное, в своих новых законах о социальной поддержке ветеранов труда прописали те же самые критерии, которые действовали раньше. Хотя в нескольких регионах существовало и сейчас продолжает существовать понятие "ветеран труда такой-то области" и другие, задающие категории, как бы параллельные общефедеральным. Скажем, в Калининградской области есть понятие "ветеран становления Калининградской области", а в Магаданской области - "старожил Магаданской области".

В то же время мы столкнулись с тем, что законодатели в семи регионах неправильно понимают терминологию, например, термины "социальное обслуживание" и "социальная поддержка". В результате такие региональные законы вошли в противоречие с соответствующим федеральным законодательством. Как следствие формы и объем социального обслуживания на местах могут оказаться заниженными, а соответствующие права жителей этих регионов - ущемленными.

Конечно, федеральному Правительству в рамках подготовки к реализации 122-го закона нужно было подготовить модельное законодательство для регионов. Если бы это было сделано, подобных ошибок удалось бы избежать.

REGNUM: Как сложилась общая картина монетизации по стране в целом?

Как выяснилось, на радикальную монетизацию мало кто пошел, к тому же были значительные колебания уже после принятых решений. В Тверской и Вологодской областях были сначала монетизированы даже льготы по ЖКХ, но потом они поняли, что поспешили, и отменили это. Многие регионы предпочли оставить все как есть, а кое-где даже ввели дополнительно региональную ежемесячную денежную выплату (РЕДВ) от 50 до 200 рублей.

В целом мы выделили в регионах четыре типа поведения в связи с монетизацией. Пятнадцать субъектов федерации пошли по пути сохранения всех или почти всех льгот в натуральной форме с введением в ряде случаев РЕДВ. Это Белгородская, Курская, Московская, Смоленская, Мурманская, Новгородская, Астраханская, Волгоградская, Самарская, Иркутская и Новосибирская области, Алтайский и Ставропольский края, республики Марий Эл и Мордовия,.

Двадцать девять регионов сохранили большинство натуральных льгот, а остальные монетизировали в форме РЕДВ. По такому пути пошли Москва, Костромская, Липецкая, Рязанская, Тульская, Калининградская, Псковская, Ростовская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Пермская, Ульяновская, Свердловская, Тюменская, Омская, Магаданская и Сахалинская области, Эвенкийский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ, Хакасия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия.

Двадцать один регион монетизировал большинство льгот. Это Санкт-Петербург, Ивановская, Орловская, Тамбовская, Тверская, Ярославская, Ленинградская, Курганская, Челябинская, Томская, Амурская и Читинская области, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Коми, Башкирия, Татарстан, Удмуртия, Якутия и Приморский край.

И только восемь регионов - Владимирская, Воронежская, Калужская, Архангельская, Вологодская, Камчатская области, Карелия и Краснодарский край - монетизировали практически все льготы (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг).

REGNUM: Выбор региональной модели монетизации как-то зависел от интенсивности протестов, которые происходили в начале года?

Никак. Мы пытались выяснить, от чего это зависит, перебрали несколько макроэкономических показателей. Взяли, например, валовый региональный продукт на душу населения, но тут тоже не обнаружилось связи. Скажем, богатые регионы - Москва и Ханты-Мансийский автономный округ оставили почти все как было, а Санкт-Петербург почти все монетизировал. Мы проанализировали ситуацию с точки зрения дефицита или профицита региональных бюджетов, с точки зрения несколько индексов, разработанных Независимым институтом социальной политики, - индекса человеческого капитала, качества жизни, инновативности, демократичности, но нигде не обнаружили зависимости.

REGNUM: Значит, дело в конкретной политической ситуации в каждом регионе на момент принятия законодательства - в личных качествах губернаторов, в составе законодателей, в соотношении сил между ними и главами регионов и т.п.?

Совершенно правильно. Это сиюминутные политические расклады, причем есть интересные примеры. Про экстренную отмену монетизации льгот по ЖКХ в двух областях я уже сказал. Аман Тулеев в Кемеровской области сначала хотел довольно много монетизировать, но в самом начале января, еще до выхода людей с новогодних каникул, понял, что происходит, и быстро вернул ряд натуральных льгот.

Такой разнобой между регионам показывает просчет федерального центра. Получилось, что некое единое социальное пространство, которое существовало до этого, распалось. Скажем, жертвы политических репрессий в разных регионах оказалось в разном положение. Дифференциация очень большая - размер РЕДВ от 505 рублей в Мурманске до 50 рублей в Московской области, хотя там и там почти все льготы оставили в натуральном виде. Но Конституция (статья 19, ч.2) гарантирует равенство прав независимо от места жительства. Таким образом, человек, относящийся к определенной федеральным законом категории, имеет равные права по всей территории страны, где бы он ни жил. Здесь же мы имеем ровно противоположный, т.е. прямо нарушающий Конституцию порядок.

В целом я бы сказал, что монетизация по стране не прошла.

Второе - при проведении реформы не должно было быть ухудшения положения льготников. Но регионы, вводя свои меры, исходили абсолютно не из этого требования, а из того, сколько у них есть денег. Никто не подсчитывал реальную стоимость натуральных льгот, которыми пользовались люди, и в результате где-то, я не исключаю, могли дать денег больше, чем стоили натуральные льготы, но где-то дали существенно меньше.

REGNUM: Почему же такие расчеты не были проведены? Времени не хватило?

Не было методики. Это еще один просчет федерального Правительства, которое, кроме подготовки модельного законодательства, должно было бы озаботиться подготовкой соответствующей методички для регионов, потому что произвести подобные расчеты очень непросто. А теперь, если хотя бы один человек в нашей огромной стране ухудшил свое положение - это прямое нарушение 122-го закона. И рано или поздно судебные иски по этому поводу будут.

Не решен и еще один принципиальный вопрос, вытекающий из регионализации социальных обязательств перед рядом категорий. Представьте себе ситуацию - житель, допустим, Московской области, ветеран труда, на старости лет остался один, а дети у него, скажем, в Калужской области. Он переезжает к ним жить, но в Калужской области ему ничего не положено, пока он там не зарегистрируется. Врач даже не выпишет ему льготный рецепт, потому что для бюджета этого региона он чужой. А если он не хочет регистрироваться, потому что в Московской области у него, допустим, остался дом? Если бы льготы в Московской области были монетизированы, ему хотя бы перечислялись на счет какие-то деньги, но поскольку правительство Московской области почти все льготы оставило в натуральном виде, получается абсурдная ситуация - льготник, ветеран труда не может пользоваться льготами ни там, ни там! В такой ситуации оказались сотни тысяч человек, но об этом как-то не говорят и не пишут...

Особый разговор о детях. В чем была ошибка 122-го закона? Выплата и установление размера детского пособия в денежной форме переданы регионам, хотя нужно было отдать им право самим устанавливать меры социальной поддержки в отношении детей. Поддержка деньгами это зачастую не самый эффективный способ. Классический пример - родители-алкоголики, пропивающие детское пособие. Весь мир идет по другому пути. Субъекты федерации, пусть даже в размерах той суммы, которой они располагали раньше на выплату пособий, должны работать с каждой конкретной семьей. Лучше всего делать это на уровне местного самоуправления. Скажем, этому ребенку нужно подлечить зубы. Плохие зубы у детей это беда, это сказывается на всем организме. Мне скажут: "У нас же бесплатное здравоохранение!" Да, бесплатное. Но чего стоит добиться этой бесплатной услуги? В детских поликлиниках огромные очереди к бесплатному стоматологу. Только очень добросовестные и бедные родители смогут через это пробиться, а недобросовестные просто махнут рукой... А можно провести тендер среди частных клиник на обслуживание детей, которых будут направлять туда в порядке социальной поддержки. Если другой ребенок чем-то болен, то за счет средств, которые предназначены на пособие, можно отправить его в санаторий или хотя бы на лишнюю смену в оздоровительный лагерь. Вариантов очень много вплоть до того, чтобы социальный работник брал бы ребенка за руку, отводил на склад одежды и одевал его, потому что не всяким родителям можно доверить самим бесплатно получать одежду для их детей. А кому-то, я допускаю, лучше как и сейчас просто выплачивать деньги.

Каждый ребенок со своими нуждами и проблемами индивидуален, и местным властям нужно было дать возможность выбирать формы социальной поддержки детей.

Отвлечение значительных средств из местных бюджетов на массированные денежные выплаты по принципу категориальности имеет и еще одно неприятное последствие. Мы перекрыли возможность развития адресного подхода к социальной поддержке. Сейчас всего в 35 регионах действуют специальные программы помощи малоимущим, то есть фактически программы борьбы с бедностью, но теперь на бедных денег не остается. Кстати, бедные, это совсем не обязательно льготники.

REGNUM: А как решена проблема транспортных льгот?

Транспортные льготы для региональных льготников - ветеранов труда, тружеников тыла и репрессированных - состоят из двух групп. Первая это право на проезд раз в год по стране и обратно на междугородном транспорте - на поезде бесплатно, а если нет поезда, то на самолете или водным транспортом за 50 процентов стоимости. Во большинстве регионов эту льготу просто включили в общую сумму РЕДВ. Но вы же знаете, сколько стоят у нас билеты на поезд, я уже не говорю о самолете... Вторая группа транспортных льгот - на повседневное пользование городским и пригородным транспортом. Это трамваи, троллейбусы, автобусы, электрички, пригородные автобусы и пригородный водный транспорт. Последний особенно развит на Севере и в Сибири, где нет ни электричек, ни автомобильных дорог.

Когда регионы стали решать вопрос с транспортными льготами, то снова действовали кто во что горазд. Меньшая часть ввела социальные проездные билеты, где написано, что их обладатели имеют право бесплатного проезда на всех видах городского и пригородного транспорта. Большинство же дали социальные проездные только на городской транспорт, но не на электрички, а что касается пригородных автобусов, то только на отдельные маршруты. Про водный транспорт в большинстве субъектов федерации вообще забыли. В результате в целом ряде регионов люди просто лишились возможности ездить на свои дачи и огороды. К чему это привело, показало исследование ВЦИОМа, проведенное перед началом дачного сезона, - количество людей, которые собирались из городов ездить за город, сократилось на треть. Очевидно, что от поездок на свои участки отказались именно льготники.

Кроме того, в одних местах социальные проездные билеты выдают бесплатно, а в других за них нужно платить из того же РЕДВ.

Есть проблема и с индексацией самих этих денежных выплат. Механизмы в разных регионах совершенно разные: где-то установили, что индексация будет производиться по мере изменения на федеральном уровне базовой части пенсии, где-то - раз в год, исходя из уровня инфляции, а где-то вообще по решению местной власти. Это приведет к тому, что та дифференциация положения бывших льготников, которая сейчас оформилась, будет увеличиваться.

REGNUM: Как отразилась монетизация на состоянии региональных бюджетов?

Подробным анализом бюджетных последствий реформы мы не занимались, но в целом картина достаточно безрадостная. У подавляющего большинства субъектов федерации бюджеты и так дефицитные, а сейчас им вне зависимости от монетизации еще предстоят дополнительные расходы - повышение минимальной оплаты труда в сентябре, а затем и в мае 2006 года. Это приведет к существенному росту зарплаты бюджетников. Плюс жилищно-коммунальные проблемы. Надо отдавать себе отчет в том, что повышение тарифов это палка о двух концах. С одной стороны, муниципальные жилищно-эксплуатационные организации получают больше денег, а с другой, растет число жителей, которые не справляются с оплатой и претендуют на жилищные субсидии опять-таки из местных бюджетов. При этом выплачивает субсидию бюджет, а деньги от повышенных тарифов идут ДЕЗам, водоканалам и т.п.

В результате реформы льгот на муниципальные и особенно на региональные бюджеты упала очень большая дополнительная социальная нагрузка. Причем это теперь навсегда. При этом никто не считал, что в результате станет с этими бюджетами.

REGNUM: Но ведь регионы, пусть и со скрипом, но как-то сверстали бюджеты на нынешний год. Например, Ярославская область балансировала на грани превращения из региона-донора в регион-реципиент, однако ей все-таки удалось справиться.

Да, сверстали, хотя в основном это бюджеты дефицитные и непонятно, чем закрывать дефицит. Изыскивать дополнительные доходы, выклянчивать у Москвы? Проблема в том, что к моменту начала реформы 1 января никто точно не знал, сколько же на самом деле этих самых льготников. Скажем, на федеральном уровне ориентировочно рассчитывали на 12,5 миллионов человек, но их количество в Федеральном регистре до сих пор продолжает расти и уже перевалило за 15 миллионов. То же самое происходит в регионах. Когда верстались даже эти дефицитные бюджеты, в них, скорее всего, закладывались только приблизительные расчеты по численности региональных льготников.

REGNUM: Для закрытия дыр в региональных бюджетах предусмотрены федеральные трансферты. Из каких соображений определяются их размеры?

Да, трансферты регионам даются. Минфин под Новый год рекомендовал субъектам федерации установить определенные суммы денежных выплат - для ветеранов труда 200 рублей вместо всех льгот, труженикам тыла и жертвам политических репрессий - по 300. То есть, если регион полностью монетизировал льготы, установил РЕДВ для ветеранов труда в сумме 200 рублей, и ему на это не хватает денег, федеральный бюджет компенсирует разницу. Но если регион монетизировал не все льготы, то как подсчитать, сколько денег должен дать федеральный центр? Ошибки здесь носят массовый характер, люди это чувствуют, и это вызывает большое недовольство.

REGNUM: Как же регионам выходить из этой ситуации?

Регионы пытаются как-то изворачиваться. Например, сейчас местные власти в лице органов соцзащиты подталкивают пожилых людей к тому, чтобы они получали инвалидность, потому что инвалиды это уже зона ответственности федерального центра. В органах медико-социальной экспертизы сформировались очереди на месяцы вперед. Наиболее дальновидные льготники воспользовались этим механизмом еще в конце прошлого года, когда был всплеск обращений за получением инвалидности. В то время органы МСЭ были еще региональными, и власти субъектов федерации прямо поощряли их к тому, чтобы давать инвалидность всем желающим, понимая, что тем самым они экономят собственные бюджетные средства. Теперь МСЭКи переведены на федеральный уровень, и получить инвалидность стало сложнее, но люди все равно их осаждают.

Но как бы то ни было, во второй половине года бюджеты многих субъектов федерации столкнутся с серьезными проблемами. А если начнутся перебои с региональными денежными выплатами, народ опять выйдет на улицы. Конечно, к разрешению этих ситуаций будет подключаться федеральный бюджет, у которого сейчас большие дополнительные доходы, но ведь это будет означать только одно - местные бюджеты еще плотнее подсаживаются на иглу федерального.

REGNUM: Это запланированный эффект?

Нет, Москва к этому не стремилась. Позиция Минфина - с одной стороны, по максимуму сконцентрировать ресурсы у себя, а с другой - отправить регионы в свободное плавание на самостоятельное выживание; поэтому каждое дополнительное обращение со стороны регионов ему неприятно.

REGNUM: Как бы вы в целом охарактеризовали результаты реформы?

Они разочаровывающие. Реформа прошла по стране очень неравномерно, в результате разорвано единое социальное пространство. Конечно, его нужно было совершенствовать, монетизация была необходима, намерение было правильное, но в результате получили во многом обратный эффект. Положение многих региональных льготников реально ухудшилось. При этом из системы социальной поддержки вообще выпала целая большая группа льготников, которые фактически проживают не в тех регионах, где они зарегистрированы. Наконец, региональные бюджеты еще больше погрязли в зависимости от федерального бюджета.

REGNUM: Результаты вашего исследования будут доведены до сведения Правительства?

Уже доведены. Всемирный банк работает в связке с российским Правительством, и результаты нашей работы он передал в Минрегиона.